Argentina y el camino hacia la racionalidad tributaria

Argentina es un país de contrastes. Frase que se ha dicho mucho. Pero en materia tributaria adquiere una relevancia tal que es como si varios países convivieran dentro de Argentina.

El nivel nacional: Las tres Argentinas

A nivel nacional hay una primera división muy clara. Un sector formal que paga impuestos como el IVA, el Impuesto a las Ganancias, el Impuesto sobre los Bienes Personales, el Impuesto al Cheque, impuestos internos y ahora también el Aporte Solidario y Extraordinario, también conocido como impuesto a las grandes fortunas, entre muchos otros.

Quienes operan en este sector formal de la economía viven con una presión fiscal comparable con la de los países nórdicos. Por  oposición, hay una economía totalmente informal, donde ninguno de estos impuestos se paga; y donde se vive como en una isla del Caribe sin presión fiscal relevante.

Si el nivel de informalidad en Argentina estuviera en torno al de los países desarrollados, digamos entre un 10% y un 15%, podríamos decir que sería un problema relativamente acotado.

Sin embargo, sabemos que las estimaciones más conservadoras ubican la informalidad en Argentina por encima del 30%. Y mi sospecha es que la post-pandemia va a dejar una informalidad superior a la que Argentina tenía antes de recluirse.

Si ustedes siguen los informes de recaudación tributaria publicados por la AFIP durante  últimos 6 meses van a ver que -a pesar de la recuperación de la economía generada por la reapertura de actividades- los impuestos vinculados a la actividad, estos son -por ejemplo- IVA, impuesto al cheque, aportes y contribuciones de la seguridad social, etc. crecen consistentemente por debajo de la inflación. Seguramente parte de ello se deba a que la  actividad económica no se ha recuperado totalmente a niveles pre-pandemia. Pero sospecho también que quizás una parte de ese diferencial sean transacciones y actividades que se han pasado a la informalidad.

Si esto fuera así, hecho que eventualmente se podrá constatar en algún tiempo y con estudios más detallados, es un problema adicional porque sabido es lo difícil que resulta pasar del sistema informal al formal. Dicho de otro modo, es muy difícil recuperar actividades que han caído en la informalidad.

Pero incluso dentro de la formalidad hay diferentes tratamientos con diferencias que son dignas de remarcar. Como hemos señalado, mientras un trabajador autónomo o una empresa soporta una presión impositiva comparable con la de los países nórdicos, un trabajador monotributista en promedio no paga más de un 6,5% de sus ingresos para cumplir con un régimen que sustituye el pago del IVA, del Impuesto a las Ganancias y las obligaciones al régimen previsional de autónomos.

Tener diferentes regímenes con tratamientos tan disímiles es un problema de política tributaria porque genera un gran incentivo a estar en el lugar en que menos se paga. En efecto, lo que se advierte de la experiencia es que el salto del Monotributo al régimen general es muy difícil de dar.

Y esto se expresa en la realidad cuando se advierte innumerable cantidad de empresas PyME que deciden no crecer porque afrontar las obligaciones impositivas de los regímenes generales les vuelve prácticamente inviable su actividad.

Lo que se advierte es que estas tres argentinas, la Argentina informal, la Argentina de los regímenes preferenciales y la Argentina de los regímenes generales de alta tributación, son como tres países que tienen pocos vasos comunicantes entre sí: Es muy difícil pasar de la informalidad a la formalidad; y es muy difícil pasar de regímenes preferenciales como el Monotributo al régimen general.

Por supuesto que esta situación debería evitarse porque en definitiva lo que genera es que las empresas no puedan crecer. Urge en ese sentido homogeneizar los tratamientos y avanzar concreta y efectivamente sobre la economía informal de modo que, ampliando la base de contribuyentes, se pueda reducir la carga tributaria general y así evitar los escalones pronunciados en la tributación que terminan poniéndole límites al crecimiento de las empresas.

El nivel provincial: Un país dividido por la Ley de Coparticipación Federal de Impuestos

A nivel provincial sucede algo parecido aunque por otras razones. Y aquí tiene mucha influencia de Ley de Coparticipación Federal de Impuestos (1987) que -como sabemos- debería haberse reformulado luego de la reforma constitucional de 1994, algo que no se ha hecho.

A nivel tributario provincial el país también está dividido en al menos dos grupos: Las provincias centrales, básicamente Buenos Aires, Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CABA), Córdoba, Santa Fe, Mendoza y  Entre Ríos, que son las provincias que tienen el empleo privado relevante y que reciben por coparticipación probablemente menos de lo que aportan. Estas provincias necesitan exprimir su régimen tributario al máximo para cubrir su presupuesto, muchas veces incurriendo en excesos. El más claro actualmente, los sistemas de recaudación anticipada de Impuesto sobre los Ingresos Brutos que generan grandes pérdidas a la mayoría de las empresas con alcance nacional.

Y por otro lado las provincias periféricas, cuyo nivel de desarrollo es probablemente menor y que reciben por coparticipación mucho más de lo que aportan, por ende, no tienen tanto interés de cobrar impuestos localmente.

El hecho de tener que cobrar impuestos a sus ciudadanos expone al administrador a dar explicaciones y rendir cuentas. Por eso sería saludable minimizar los fondos que las provincias reciben por coparticipación a cambio de habilitarlas a que cubran su presupuesto con los impuestos que cobran a sus habitantes.

Esta oposición de intereses entre los pagadores de impuestos y los administradores es el incentivo necesario para el control del gasto. Nadie tiene mucho interés en controlar gastos que siente que no debe pagar.

Pero a nivel provincial hay otro condimento que no es menor señalar. La parte del gasto que las provincias cubren con impuestos propios se apoya principalmente en dos impuestos que son muy injustos y distorsivos: El Impuesto de Sellos y el Impuesto sobre los Ingresos Brutos.

Hace mucho tiempo que se ha aceptado que el diseño actual de estos impuestos no puede continuar. Se trata en ambos casos de impuestos que gravan transacciones y que por ende generan extraordinarios incentivos a la integración vertical de las cadenas productivas. Esto es muy malo, en especial para las PyMEs que deben competir con empresas con mucho más espalda y que además pueden optimizar la aplicación de estos impuestos al tener integrado todo o parte de su cadena productiva

Lo interesante de destacar es que el consenso fiscal de 2017, acuerdo que firmaron las provincias y la nación, iba a significar en 5 años la derogación total del Impuesto sobre los Ingresos Brutos y del Impuesto de Sellos. Es una lástima que su aplicación se haya suspendido en 2019 porque sin duda eliminar estos dos gravámenes sería muy saludable para el sistema tributario.

A nivel provincial entonces urge promover la eliminación del Impuesto de Sellos y del Impuesto sobre los Ingresos Brutos. En este último caso quizás promoviendo su reemplazo por un impuesto a las ventas, es decir un impuesto que aplique sólo en la etapa final de comercialización y evite por ende la acumulación en cascada que es uno de los principales defectos que hoy tienen el Impuesto a los Ingresos Brutos; o su conversión en un IVA provincial, que al tener un mecanismo de compensación entre créditos y débitos fiscales evitaría tanto la acumulación en cascada etapa tras etapa como el incentivo a la integración vertical de las cadenas productivas.

Todo esto acompañado de una reducción sustancial de los impuestos coparticipables y, por ende, de los fondos que las provincias reciben por coparticipación que generan la falsa sensación de que los gastos provinciales pueden ser pagados por el conjunto del país. Es fundamental que las provincias asuman el rol que en materia tributaria les corresponde que es financiarse con sus propios tributos.

El nivel municipal: Tasas por doquier

Finalmente, para terminar con esta pintura del régimen tributario argentino debiéramos referir unos párrafos a la situación en las municipalidades.

Aquí nuevamente tenemos la influencia de la Ley de Coparticipación Federal de Impuestos que le ha puesto un cinturón muy ajustado a las municipalidades, que básicamente implica que no pueden imponer impuestos. Sólo pueden imponer tasas retributivas de servicios que sean efectivamente prestados.

Pero las (siempre) crecientes necesidades fiscales municipales han convertido esta limitación en ordenanzas tributarias que son un exceso de tasas cuyos servicios rara vez se prestan pero que por supuesto tienen un gran peso en el bolsillo de los contribuyentes. Contribuyentes que, por si fuera necesario aclararlo, lo suman a lo que ya deben tributar a nivel nacional y provincial.

El ejemplo más actual y patente de esta situación es la “Tasa Covid-19” creada por la Municipalidad de Pilar para retribuir vaya a uno a saber qué servicio. Pero por supuesto en muchas otras municipalidades todavía se cobran las tasas de abasto para introducir mercaderías al territorio municipal, que funcionan básicamente como una aduana interna, o las tasas de publicidad y propaganda, que aplican solamente por poner un cartel publicitario, muchas veces dentro de los locales, por lo que es difícil saber qué servicio podría prestársele al contribuyente. Y así muchas más.

Lo que urge a nivel municipal es llegar a un acuerdo que delimite en forma concreta cuáles son las tasas que pueden percibir atendiendo a que sólo puedan subsistir aquellas que retribuyan en forma justa servicios efectivamente prestados, principio que ya ha sido reconocido por la Corte Suprema de Justicia de la Nación en numerosísimos fallos pero que las municipalidades aún se resisten a cumplir.

El camino hacia la racionalidad tributaria es esencial para la Argentina que viene. Implica revaluar y reordenar muchas de las formas en que los diferentes niveles del Estado actualmente se financian. Pero es esencial hacerlo si queremos que las empresas puedan prosperar y crecer. Es necesario crear certidumbre y esto sólo puede surgir de reglas claras que se sostengan en el tiempo.

Marcos Gómez

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